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以市場模式轉變促進公共投資項目供給側結構性改革
發布時間: 2018-12-24
黨的十九大報告提出：我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段，正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期，建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標。必須以供給側結構性改革為主線，不斷增強我國經濟創新力和競爭力。
建筑業在國民經濟中的作用十分突出，2017年建筑業總產值達到21.4萬億元，從業者超過5500萬人，是名符其實的支柱產業。在新形勢下，建筑業發展的機遇和挑戰并存，必須加大供給側結構性改革力度，適應和引領經濟發展新常態。
推進公共投資項目供給側結構性改革，關鍵在于轉變發展方式。一方面是，建設模式必須轉變，要充分體現節能、節地、節水、節材和環境保護。另一方面就是，市場模式必須轉變，實現設計施工總承包模式（即EPC），“花自己的錢辦自己的事”，一旦總承包中標，通過一次性定價，總包方可單獨或與業主共享優化設計、降低成本、縮短工期所帶來的效益，使得總包方有動因既講節約又講效率。
現有傳統模式的運作機制決定，在設計、施工與建設單位的雙邊三方博弈中，中標前，建設方是強者，壓級壓價、肢解總包、強行分包；建設中，設計方或施工方是強者，千方百計通過變更和洽商追加投資，因其動因和利益就在于追加投資，最終導致項目突破概算、超期嚴重，成本難以得到有效控制。在市場監管中發現，采用傳統模式的建設單位的部門利益嚴重，腐敗問題時有發生，造成了公共資產的浪費。此外，由于傳統模式中設計、施工分立，不能整合為優化設計、降低成本、縮短工期的利益主體，既不利于科技創新、管理創新，也不利于“走出去”戰略的實施，嚴重制約了公共投資項目特別是房屋和市政基礎設施項目供給側結構性改革的推進，必須要從轉型發展的高度來認識和破解。
通過對濟南城建所承接的設計施工總承包項目進行專題調研，我們認為，這些EPC項目實現了“三個有利于”：
有利于方案優化和質量提升，實現更“好”
EPC模式可以有效提升設計質量。在EPC模式下，總承包方能夠將在施工階段考慮的因素前置到設計階段考慮，并將總承包方的施工經驗融入到設計中，從而實現設計方案的最優。如，濟南市劉長山路建設工程采用EPC模式，該工程隧道段長760米，覆土厚13米左右，原可行性研究報告建議為暗挖，總承包方結合其深基坑施工經驗，提出了明挖方案，并最終實施。這不僅降低了施工難度，還避免了巖石斷層、裂隙等對工程質量的潛在影響。
EPC模式可以顯著提升工程質量。EPC模式質量責任主體明確，無論是設計還是施工導致的質量問題，均由總承包方承擔，不會出現推諉扯皮現象。總承包方不論是在設計階段還是在施工階段，會更加主動地加強質量控制，更容易創出精品。事實表明，濟南城建集團承建的所有EPC項目交工驗收全部一次合格，沒有出現任何質量問題。
EPC模式更有利于BIM技術的應用。EPC模式中的BIM模型可以通用于設計、施工、運維全過程，實現BIM效能最大化。在設計階段，通過碰撞檢查、智能分析等提升設計質量；在施工階段，可用于施工場地布置、技術交底、材料加工、安全與質量檢查、進度模擬等，提升施工質量。
有利于降低成本，實現更“省”
總承包模式采用固定總價合同的方式，合同簽訂后，總承包商的報價即為項目的固定總價，實行總價包死。這就迫使總承包單位必須通過優化設計、縮短工期、節省投資來產生效益，從根本上杜絕了傳統模式下設計方和施工方“低價中標，高價結算”情況的發生。
濟南城建集團承建的近20項EPC項目，沒有一例超概算，部分項目結算額還低于概算，大大節省了投資額。如濟南市劉長山路工程，概算建安費9.77億元，中標合同價及結算價均為7.78億元，與概算相比，成本降低1.99億元，降低率達到20%；泰州市西客站站前廣場及江州路東進路改造工程，總合同額及結算額均為9300萬元，即實現了“交鑰匙”，而傳統作法項目一般超出概算約15%。
同比濟南市26個同類采用傳統模式的項目，工程結算超合同額的有21個，占比81%。如市區某快速路，施工合同額12.5億元，結算14.7億元，超2.2億元（17.3%）；市區另外一條快速路4個標段，合同額24.9億元，結算額27.2億元，超2.3億元（9.2%）；濟南西區某道路排水工程，合同額1.8億元，結算2.5億元，超7000萬元（38.8%）；濟南市某垃圾填埋項目，合同價1.2億元，結算1.6億元，超4000萬元（33.3%）。
有利于縮短工期，實現更“快”
EPC模式下，可以有效壓縮工程前期準備時間。傳統模式下，設計、施工獨立招標，從初設批復到施工單位進場，需要90天。而EPC模式下，初設批復后到總承包單位進場僅需30天，壓縮了60天（70%）。
EPC模式下，可以實現設計施工壓茬推進。濟南黃河冠世花園項目6個地塊，施工計劃主導施工圖順序，設計施工流水作業，27萬余株喬木、29萬余株綠籬、20余萬平方米草坪，僅用一個月時間便栽植完成，而市區同一個綠化工程采用傳統模式發包，面積及栽植量僅為前者的一半，卻分成了春秋兩季施工。兩者相比，黃河冠世花園項目縮短工期6個月（85%）。
EPC模式下，簡化變更手續、縮短變更時間。設計與施工由外部協調變為內部協同，接口大大減少，變更手續大大簡化。劉長山路工程，為減少拆遷對進度的影響，總承包單位對地道進行重新分節，實現了“拆遷完成，隧道也隨后完工”的效果；現狀龍窩溝橋需翻建，按照可行性研究方案，此處新建電纜溝下翻河底，施工難度較大，工期長。與電力部門溝通后，將方案由下翻河底改為跨河橋架，縮短了1個月的工期。考慮征地拆遷，整個工程合理工期15個月，實際工期僅7個月便建成通車，工期提前了53%。
目前，設計施工總承包模式在我國的工業項目以及部分鐵道、交通、水利項目中推行較為順利，一般均可比同類型傳統項目節省投資10%～15%，工期一般可縮短10%～30%，質量也能得到有效控制，在節約資源、節省投資、縮短工期、保證質量安全等方面顯示了明顯優勢，取得了顯著成效。但總體上看，我國實行設計施工總承包模式的項目還偏少，尤其是公共投資的房屋建筑和市政基礎設施項目中推行緩慢。究其原因，除了政策和技術等方法論層面外，主要矛盾還在于認識論層面，核心就是“要不要推進”的問題，矛盾的主要方面是地方政府投資管理方式不能適應總承包模式的推行。工業項目之所以能夠推廣，關鍵在于其投資管理是企業行為，在商言商必然要求優化設計、降低成本、縮短工期，要求“交鑰匙”和“達產”。部分鐵道、交通、水利項目之所以能夠開展總承包模式，在于其政府投資主體單一，認識論的問題聚焦相對容易，即只要項目的最高決策領導意識到開展總承包模式的重要性，矛盾就能迎刃而解。相較而言，公共投資建筑和市政基礎設施工程，其事權、財權均在地方政府，由于投資主體復雜，利益交織，對推行總承包模式，往往相互觀望，思維發散，動因始終不強。當然，也不排除一些建設單位的個別人或個別團體從自身利益考慮，往往人為排斥。可以看出，如何引導和推動各地邁出公共投資項目總承包模式的第一步，將是有關部門要突出解決的問題。濟南城建集團EPC項目的成功范例將為指導今后公共投資的市政基礎設施項目實現優化設計、縮短工期、節省投資提供可資借鑒的經驗，是以市場模式轉變促進公共投資項目供給側結構性改革，進而增強建筑業創新力和競爭力的重要嘗試，值得推廣。